[장제모 칼람] 기초자치단체장의 3연임 제한 규정 시비

[장제모 칼람] 기초자치단체장의 3연임 제한 규정 시비 

차성수 금천구청장이 금년 지방선거에 불출마를 선언하였다. 불출마 사유는 당사자 외는 알 수는 없지만 자기 나름의 변화를 기하고자함이라 생각한다. 그런데 금천구의 보통 주민들 다수가 아쉬워하는 것을 보면 그의 퇴장은 분명 아름다운 행보로 보인다.

그가 구청장 재직 중 한 업적은 객관적 자료가 있는 만큼 이를 언급하는 것은 오히려 실례라 생각된다. 그럼에도 꼭 해야 할 이야기가 있다. 그는 구정 ‘케치프레이어’에서 본 바와 같이 ‘구민 우선’을 유난히 주장하였고 실제로 ‘주민 참여’를 내세우는 여러 시책을 적극적으로 폈다. 특히 지방분권을 부르짖으면서 글자 그대로의 지방자치 시행을 개헌 목표로 내세우고는 전국을 순회하던 열정은 인상적이었던 것은 필자만의 느낌이 아닐 것이다.

퇴임하는 구청장의 찬가를 부르자는 것이 아니다. 그가 남다른 열정으로 부르짖던 ‘지방분권’을 적극적으로 추진해야 하는 시점인데 왜 구청장 출마를 포기하였을까 하는 의문에 대하여 함께 생각해 볼 필요가 있어서다. 문제만 제기해 놓고 자기는 빠지겠다는 것인지, 아니면 그것을 달성하기 위한 다른 계획이 있고 그것을 행동하기 위함인지.....

그가 모 언론 매체와 인터뷰한 내용을 본 적이 있다. “....구청장을 그만둬야겠다고 마음먹게 된 이유 중 하나가 3선 연임 제한이다. 연임 제한이 있는 한 3선에 도전해 당선된다 해도, 빠르면 1~2년 안에 레임덕이 올 것이다. 구청장이 잘하든, 못하든 강제로 마무리 국면을 맞게 된다. 나갈 운명이 정해져 있는 사람 아래서 일하는 공무원이 열정을 쏟을 리 만무하다. 구청장도 사람인데 무슨 열정과 의혹이 생기겠나. 일을 제대로 할 수가 없다.” 그리고  ‘3회 연임을 한다면 그것은 더는 구청장을 하지 않는다는 전제고 따라서 재임 기간 중에 레임덕 현상을 배제할 수 없다.’ 면서 구청장 불출마 사유를 분명하게 밝혔다.(서울신문 2018.2.01.)

그는 인터뷰 말미에, ‘지방자치 발전의 가장 큰 걸림돌이 3선 연임 제한이다. 차라리 정당에서 재임 기간 구정(區政)을 평가해 공천을 안 주면 되는데, 불필요한 법적 장치를 만들어 놨다.’ 면서 현재 제도에 대한 불편한 심기도 숨기지 않았다.

인터뷰 내용이 그가 한 말이 사실이라면 그가 구청장 불출마를 결심하게 된 핵심 이유는 지방자치단체장의 ‘3선 연임 제한’이다. 무엇이 문제인지 차제에 그 제도 설치 배경 등 문제점을 살펴본다.

지방자치법 규정 제87조(지방자치단체의 장의 임기) 제1항은 다음과 같이 규정하고 있다. ‘지방자치단체의 장의 임기는 4년으로 하며, 지방자치단체의 장의 계속 재임은 3기에 한한다.’ 즉 구청장 등 지방자치단체의 장은 3회 연임을 하면 다음 회에는 출마를 할 수 없다. 

이러한 규정에 전 서울 강남구청장 등 전국 지방자치단체장 27명이 지자체장의 연임을 3번으로 제한한 지방자치법 87조 1항에 대해 낸 헌법소원에서 재판관 6대3 의견으로 합헌 결정을 내렸다.　재판부는, "지자체장은 다른 후보에 비해 선거에서 절대적으로 유리하고 장기집권 가능성이 높지만 견제수단은 미흡하다며 3기 연속 선출됐더라도 한번 걸러 다시 입후보 할수 있으므로 지나친 제한이 아니라"고 하며 위헌확인 소를 기각했다.(헌법재판소 판례 2006.2.23. 2005헌마403[기각])

이러한 헌법재판소의 판결의 타당성을 인정한다면 연임 제한을 두지 않은 국회의원 선거법과의 형평문제를 어떻게 이해해야 하는 과제를 만난다. 이를 이해하기 위해 참고할 수 있는 것은 정치자금법 제6조 규정의 위헌 여부에 대한 헌법재판소의 판단이다. [정치자금법 제6조 위헌확인 2005헌마1095] 이를 살펴 보면,

“가). 기초자치단체장과 국회의원은 그 지위 직무 및 기능이 본질적으로 다르고, 국회의원은 지역구 단위 선출이지만 국민을 대표하여 입법과 정치 담당 정치인이고, 기초자치단체장은 한정된 지역에서 주민의 복리에 관한 자치사무 집행 행정기관이므로 정치적 역할 등이 현저히 작으므로 후원회를 통하여 정치자금 지원 필요성의 측면에서 양자는 본질적 차이가 있으므로, 국회의원(후보자 등)에 대하여는 후원회를 인정하면서 기초자치단체장(후보자 등)에 대하여 인정하지 않는 법률조항은 차별의 합리성을 인정할 수 있다.”<요약>

◇주:  나)항은 기조단체장과 광역단체장의 차별 판결이므로 생략한다.

위 내용은 정차지금의 형평성에 관한 헌법재판소의 판결이지만 양자간  차별 필요성을 두는 이유다. 이의 문리(文理) 해석을 하면, ‘국회의원은 국민을 대표하는 정치인이나 기초단체장은 그런 범주에 포함되지 않고 그래서 차별은 당연하다’는 것이다. 다시 말하면 국회의원은 정치인으로 분류되지만 기초자치단체장은 정치인이 아닌 단순행정기관의 담당자로 보는 것이다. 그렇다면 ‘지자체장은 다른 후보에 선거에서 절대적으로 유리하고 장기집권 가능성이 높지만 견제수단은 미흡하다’며 3선 연임 제한의 타당성을 인정하면서 국회의원에게는 적용하지 않는 이유에 대한 설명이 필요하다. 영향력을 말하면 국회의원이 기초자치단체장보다 월등한 것은 우리 정치판의 현실이 아닌가! 지면관계로 추가 연구는 다른 기회로 미룬다.

(♣2018.02.12.)

                                   필자는 흥3동에 거주해 다양한 마을활동을 함께 하고 있다.