[기고]자치분권을 이야기 해보자

[기고]자치분권을 이야기 해보자

문재인 정부가 출범하면서 협치(協治), 자치(自治), 분권(分權) 등 민주주의를 표현하는 용어들이 언론에 자주 등장하고 그것의 사실화를 증명하듯 중앙정부를 비롯한 지방정부 등 통치기관의 관련 행정행위들이 바쁘게 전개되고 있다. 바람직한 모습들이고 기대되는 바도 크다.

사실, 자치와 분권은 이 땅에 민주공화국 즉 대한민국 정부수립 때부터 제도로 도입되어 국가 통치차원의 삼권분립을 비롯한 행정행위에서 사실적 또는 형식적 시행이 있었고 그래서 중등교육 이상을 받은 국민들에게는 그것의 사실적 이행 여부에 관계없이 알 수 있는 용어인가 하면 그에 대한 보편적 이해도 가지고 있다고 본다.

1987년, 유신에 이은 군부독재에 의한 비정상 헌법이 개정되고 대통령 직선제로 바뀌면서 자치와 분권은 헌법에 근거가 마련되었지만 법률 등 후속 장치들이 준비되지 않아 실제적 시행은 없었다. 그러다가 개헌 7년 이후인 1994년 통합선거법인 공직선거 및 선거부정방지법(1994. 3) 시행에 따른 지방의회 구성과 지방자치단체장 선거 실시(1995.6.27)로 실질적인 지방차치(민선1기)가 시행되었고 이를 계기로 자치와 분권은 다시 국민들의 관심사가 되기 시작했다,

제도에 의한 자방자치제가 시행되면서 지방자치는 모양을 갖추기 시작했고 그 행태도 실질적인 모습을 갖추어 갔으며 오늘에 이르러 상당한 진전을 이루었다는 평가를 할 수 있다. 그러나 분권은 자치의 진전과는 달리 과거의 형태인 중앙집권적 체제가 견고히 유지되고 있는가 하면 다분히 권위적인 정권행태를 견지하는 것으로 이 제도의 취지에 역행하고 있다.

현행 제도에 의한 지방자치단체는 헌법 규정(117조 1항)에 따라 주민의 복리에 관한 ‘사무처리권’, ‘자치입법권’, ‘재산관리권’을 가지게 되어있다. 그러나 지방자치정부는 이러한 권한의 합리저 행사를 못하고 있고 특히 재정 자립도 낮은 기초자치 정부는 자율적 예산운영조차 못하고 있다. 이러한 사정으로 기초자치정부는 물론 광역자치정부 조차도 중앙정부에 의존하는 재정구조를 가지므로 자치정부로서의 면모를 갖추지 못하고 있다. 더욱이 지방정부 단체장의 독주나 역량부족으로 인한 자치의 왜곡현상과 전시행정 등 예산낭비현상조차 빈발하는데 따른 통제 필요성으로 중앙정부의 간섭을 자초하고 있기조차 하다.

그렇듯 현재의 지방자치제도는 자치에 따른 행정행태는 그런대로 갖추고 있으나 통치기관으로서 갖추어야 할 권한은 억제되어 있어 사실상 제대로 된 자치는 못하고 있다. 다시 말하면 자치의 모양은 갖추고 있으나 그에 부응하는 권한은 가지지 못하고 있는데 이유는 헌법이 규정하는 지방분권이 하위 법령에 제대로 반영되어 있지 않기 때문이다.

‘지방분권]이란 중앙집권에 대응하는 용어로 일정의 지역주민과 그 정부(광역 및 기초)의 대표자가 결정권을 확충하는 것, 즉 지역의 정치행정에 자기 결정과 자기책임의 원칙을 확립하는 것이다. 그것은 정부가 갖는 기능 중 중앙보다 지방측이 상대적으로 리더십을 발휘할 수 있는 체제를 갖추고 있으며 지방자치의 질이 높은 상태를 가리킨다.(검색에 의한 외부자료) 

최근 문재인 정부의 국정기획자문위원회가 공개한 ‘100대 국정과제’ 가운데 ‘획기적인 자치분권 추진과 주민 참여의 실질 화’를 제시하고 있다. (74번 항목). 지방자치를 확실하게 하겠다는 의지로 본다. 여기서 말하는 ‘자치분권’이란 아마 ‘지방분권’을 말하는 것으로 이해되는데 곧 ‘통치 권력이 중앙정부에 집중되지 아니하고 지방자치단체에 분산되는 것’으로 본다.

김부겸 행정자치부 장관도 후보자 신분으로 국회 인사청문회 때 ‘지방분권 강화’를 말했고, 장관 인준 후인 국회 안전행정위원회에 대한 업무보고에서도 ‘지방분권’을 언급했다. 그러나 이어진 정책기획관의 상세보고에서는 ‘자치분권’을 언급했다. 이후 공개된 ‘100대 국정과제’에서는 공식 용어가 ‘자치분권과 균형발전’으로 바뀐다. 김 장관은 25일 새 정부의 조직개편을 발표하는 자리에서 ‘자치분권과 균형발전’이라는 용어를 썼다. 행자부는 부서 내 기존의 ‘자치제도국’을 ‘자치분권국’으로 고쳤다. 이는 당국이 ‘지방분권’을 ‘자치분권’으로 내부 정리한 것을 이해하게 한다.

‘자치분권’이던 ‘지방분권’이던 그것의 문리(文理) 해석에 관계없이 문재인 정부의 방향은 지방자치의 완전한 시행에 포인트를 두고 있다고 본다. 2017년 4월 공개된 <더불어민주당>의 대선공약집에 ‘지방분권 강화 및 균형발전’(129쪽)을 적시하고 있는데 곧 중앙정부의 권한을 지방정부로 이양하고 지방의 자치역량을 강화하는 등 지방분권을 실현하겠다는 약속으로 보는 것이 그것이다. 

그러나 이러한 요란한 제시에도 자치분권 시행 우려는 불식할 수 없다. 핵심인 재정분권에 대한 확실한 담보가 없기 때문이다. 분명한 자치분권을 하려면 여러 보완이 필요하다. 가장 핵심은 자치정부의 재정문제 즉 중앙과 지방세수의 균형이다. 현행 8 대 2 수준인 국세와 지방세의 비율을 학계 등에서 제기되는, 최소한 6대 4 는 되어야 한다 생각한다. 현재와 같은 세수 구조로는 지방정부는 정부의 영향력에서 결코 벗어날 수 없다.  

다른 문제도 있다. 국가정책의 중요 분야인 복지와 교육이 그것으로 시행 대상 및 내용을 볼 때 자치정부가 담당 또는 기존 당국과 협조 체계를 갖는 것이 바람직하고 특히 일선행정을 담당하는 기초자치정부와 협조는 절대필요하다. 유의해야 하는 것은 이 분야는 지방정부의 관여가 제외되어있고 협조체계도 원만하지 않은데 국민들의 행정 수요(민원)는 많다는 점이다. 

우리사회는 생활보호가 필요한 절대 빈곤계층이 있는가 하면 상대적 빈곤으로 불만을 가진 계층이 많다. 이러한 대상들을 함께 포용하기 위한 국가 복지정책이 필요한데 현행 제도로는 효과적 시행이 어려운데다 불합리성조차 가지고 있다. 여러 요인이 제기되지만 일선행정 수행 기관인 기초자치정부가 정책 관장(管掌)에서 배제되기 때문이라 생각한다. 그러함에도 시행에 따른 민원처리 등 책임이 집중 요구되고 있는 것이 현실이다. 일선행정을 담당하는 기초자치정부는 이와 관련하여 유효한 어떤 조치도 할 수 없는 것이 현재 체계다.

교육부문도 유사한 상황이다. 정책 특성상 전문성을 가진 기관이 관장하는 것은 당연하지만 대민행정이라는 측면에서 일선행정 기관인 기초자치정부의 관여는 필요하고 따라서 이를 배척하고 있는 현 제도를 합리적이라 할 수 없다. 비록 교육정책이 가지는 특수성이 있지만 상대가 주민인 만큼 대민행정 이를테면 학교급식이나 안전문제와 같은 행정수요에 기민한 대응을 하지 못하는가 하면 지역 자원의 효율적 운영도 기하기 어렵다. . 

정리를 하면. 실질적인 대민 행정 수요 처리는 대부분을 기초자치정부에 부여해 놓고도 관련 권한은 중앙 및 광역자치 정부나 교육청이 가지고 있는 것이 현행 구조다. 이런 구조를 견지한다면 문재인 정부의 자치분권은 결국 말잔치로 끝날 뿐이다. 실질적인 분권이 되도록 진중(鎭重)하고도 면밀한 접근을 기대한다. 

 내년 2018년은 민선7기가 시작된다. 국민들은 지방자치단체의 장이나 의원을 뽑을 때 이러한 사정을 개선할 능력자를 선택 하여야 한다. 차제에 분명히 이해하여야 하는 것은 기초자치정부의 권한은 초라하다는 점이고, 권한 없는 지방정부의 행정은 제도적 민주화를 약화시켜 중앙정부의 독재를 부르게 된다는 점이다.(♣2017.7.29.) 

필자는 

시흥3동에 거주해 다양한 

마을활동을 함께하고 있다.