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서울시 지역사회 혁신계획과 협치

<작년 11월27일 ‘참여에서 권한으로’라는 주제로 협치서울시민대회를 열고 시민 1200명과 함께 ‘협치서울선언’을 발표했다.>

최근에 이르러 ‘협치(協治)’라는 단어가 화두(話頭)가 되고 있다. 협치란 ‘공동체 운영을 함에 있어 서로 다른 영역의 구성체(조직, 기관 등)들이 힘과 지혜를 모아 협조하여 목표를 달성하고자 하는 노력’으로 이해할 수 있다. 이를테면 민(民)과 관(官)이 함께 공공적 임무를 수행하는 것도 그런 것 일게다.

이와 같은 구도는 공익적 결과 도출이라는 점에서 기대할만한 하다. 다른 기구들이 함께 한 목적을 위해 노력한다는 점에서도 그렇지만 이해관계가 있는 공동체들이 한 목적을 위해 함께 노력하는 것은 갈등 구조를 피할 수 있다는 이점도 있다. 그런가 하면 이러한 긍정성에 더하여 민주주의의 확대 발전이라는 점은 특히 주목할만하다. 민주주의가 무엇인가, 공동체 구성원들이 서로를 존중하면서 공동의 이익을 달성하려는 구조가 아닌가?

사실, 협치의 긍정성은 인류가 공동체성을 가지면서 이해되었다고 본다. 그러나 인간의 이기주의로 그것이 표양하는 가치에 대한 인식이 불안정하면서 이의 도입은 여러 장애를 만나고 있다. 우선 지적할 수 있는, 공무원 사회에서 쉽게 볼 수 있는 부처이기주의가 그 대표적 사례다. 크게는 역할의 차이로 나누어진 기관 등의 헤게모니(hegemony) 다툼이고, 작게는 같은 부서간의 임무 차별에 따른 주체 경쟁으로 이른바 ‘칸막이 행정’이 그런 전형이다. 

이러한 구조는 국가 예산 효율성 문제는 물론 인적 자원을 비롯한 국가자원 운영의 난맥상으로 연결되어 국가행정의 수행에 장애로 작용한다. 유의해야 하는 것은 이러한 상태의 지속은 국가를 어렵게 하고 결과적으로 민주주의를 훼손하는 요인이 된다는 점이다. 비정상적인 국가행정 운영은 필연적으로 반 민주주의의 표본인 불평등을 부르게 되기 때문이다. 그런 점에서 협치는 필요하고 더욱이 민주주의를 견고히 하는데 더욱 긴요하다.

협치는 국가 행정을 담당하는 공무원 조직에서만의 과제가 아닌 범사회적 과제이다. 인간은 필연적으로 공동체적 구속을 벗을 수 없는 속성을 가지기 때문이다. 그간 수많은 정치가와 학자들에 의해 원만한 협치구조를 구축하기 위한 노력들이 여러 형태로 제기되었고 지금도 끊임없이 추구하고 있지만 만족할만한 성과는 아직도 먼 얘기인 것 같다. 우리사회 이디서도 모범 유형을 보기 어렵기 때문이다. 그렇듯 일을 나누는 것이 아직은 어려운 게 우리의 현실이다.

이런 점에서 최근 서울시가 추진하는 “지역사회 혁신계획 지원 추진계획”은 주목할 만한 시책이다. 향후 서울시정의 행정지향을 시민과의 협치에 두는 것을 포인트로 하고 있기 때문이다. 즉 민관(民官)협치를 통한 행정공유를 시정 방향으로 하는 것으로 보는 것이다. 이러한 이해는 이 시책의 추진근거와 배경에서 찾을 수 있다. 서울시는 이미 “서울특별시 민관 협치 활성화를 위한 기본조례(서울시 조례 제6317호. 2016.9.29.)”를 제정하였고, 그 시행 배경을 “도시문제 해결을 위한 ‘협치’로의 패러다임 전환은 시대적 요구”에서 찾고 있다. 즉, ‘행정의 역량만으로는 고령화, 실업, 도시재생, 환경․에너지, 다문화 등 복잡․다기한 도시문제 해결이 사실상 불가능한데 따른 대안 강구’를 목적으로 하는 것이 그것이다.

다시 이해를 하면, 다원적이고 다층 구조인 도시문제 해결을 위해 시정(市政)에 민간이 관여하게 함으로 방안을 강구하고자 하는 것이다. 즉, 서울시가 만나고 있는 현재의 도시문제는 관(官) 일변도의 정책시행으로는 불가능하므로 일정 영역에 민간이 참여하게 함으로 해결책을 마련하려는 것으로 보인다.

이러한 서울시의 방향설정은 감당할 수 없는 행정적 난관을 돌파하기 위한 고육지책(苦肉之策)이기보다는 현실적 문제에 대한 적극적 대응이자 미래지향을 위한 선견적인 발상으로 볼 수 있다. 시책 곳곳에서 당면한 현실을 제대로 보고 있고 대두되는 문제점에 대한 대안을 시민의 참여에서 찾고 있기 때문이다. 협치 관련 정책수립에 ‘시민들의 참여 권한 보장’을 우선으로 내세우는 것은 그러한 면모로 이해한다.

서울시는, “시민의 명목상 참여가 아니라 계획수립과 결정의 권한･영향력이 시민들에게 충분히 주어지는 ‘진정한 시민참여’의 과정을 통해 계획을 수립”하고 이를 위해 ‘원활한 정보 소통과 정보 공개’도 하겠다고 한다. 즉 ‘계획수립과 실행에 필요한 행정의 다양한 정보를 시민들에게 투명하게 공개하여 시민과 행정이 정보의 격차 없이 계획의 수립･실행을 추진’하고, ‘또한 충분한 공론의 과정(토론회, 포럼, 간담회 등)을 통해 시민들이 의견이나 반론을 제시할 수 있는 권리를 보장’할 것을 천명하고 있다.(2017년 지역사회혁신계획 지원 추진계획)

시정(市政)과 관련한 정책수립에 시민참여는 바람직하다. 더욱이 시민과 함께 추진하고자 하는 협치와 관련한 정책의 수립은 더욱 그렇다. 그런 점에서 서울시의 이 계획은 평가할만하다. 정책수립에서부터 시민의 참여 권한이 확실하게 보장된다는 기대를 가질 수 있기 때문이다.

이러한 서울시의 정책은 그러나 필요한 과정이 있다. 시민의 참여보장을 어떻게 할 것인가에 대한 대책마련이 그것이다. 시민의 참여보장 주체는 서울시이지만 그 시행주체는 협치의 대상과 직접적인 접촉을 담당하는 기초 자치구인데 대한 구체안이 필요한 것이다. 다시 말하면 시민과의 협치의 구체적 시행은 서울시의 하급기관인 자치구가 맡게 되는데 아직은 시민참여에 적극성이 부족한 제도적 속성을 가진 구도라 제대로의 시행에 회의가 되기 때문이다.

협치를 목표로 하는 서울시의 ‘지역사회 혁신계획’은 시범실시를 위하여 금천구 등 8개 구(관악, 도봉, 동대문, 서대문, 성동, 영등포, 은평)를 대상으로 선정하였고, 해당 구는 담당관을 둔 독립부서를 구성하고 본격 시행을 위한 준비를 하고 있는데 과연 서울시가 지향하는 바의 진행, 즉 ‘시민 참여권한의 우선 보장’이 될 수 있는가는 의문이다. 이 정책 시행의 기초를 마련하는 인적자원의 확보와 조직구성에 대한 신뢰를 둘 수 없기 때문이다. 

모든 정책이 그렇듯이 그 시행의 합리성과 효율성은 그것을 담당하는 조직의 역량에 좌우된다. 따라서 개개 구성원의 능력과 구성원을 아우르는 조직체계가 정책수행에 원만한가를 보아야 하는데 이런 점에서 자치구의 인적구성 방법은 염려가 된다. 다른 구는 정보 부재로 언급의 여지는 없지만 필자의 자치구인 금천구의 경우는 분명 문제를 가지고 있다. 조직 구성에서 서울시가 표방하는 ‘시민참여권한 우선 보장’에 적극적인 동의가 어렵기 때문이다.  

가장 중요한 이유를 들면, 금천구는 제도시행을 위한 조직구성에서 아직은 능력자의 인선과 관련한 합리적 시스템을 갖추지 않고 있다. 현재에 보이는 제도적 주민참여 조직체의 인선과 조직구성이 객관성과 공정성을 이야기하기는 구차한 실정이라 보는 것이 그것이다. 새 인재 영입을 위한 객관적 방법이 없는 것은 아니나 완전성 즉 객관성과 공정성을 말하기는 어렵다. 실례(實例)를 들면, 제도적 주민기구의 구성원 선임 때 구청이 보유한, 객관성에 신뢰를 둘 수 없는 자체자료(인재풀)에 의하거나, 기존 구성원에 의한 추천이 항용의 방법이다. 더욱이 추천의 경우는 “끼리끼리 조직 문화”라는 비아냥을 들을 정도로 유치하다. 이런 방법은 분명히 합리적이지 않다. 인터넷 공모와 같은 객관적 방법도 한정적이거나 소극적 운영일 뿐이다. 

시민의 참여를 주조로 하는 협치 지향의 새로운 정책시행이 준비되고 있다. 그러나 아무리 좋은 정책이라도 그것을 수행할 조직구성이 맞갖지 않는다면 그 정책의 성공적 수행은 기대하기 어렵다. 명심해야 한다.

(♣2017.4.11)  

필자는 시흥3동에 거주해 다양한 마을활동을 함께하고 있다.

금천구 민관협치 활성화를 위한 기본조례 제정

민관 협치의 근거가 조례로 만들어졌다. 금천구는 지난 2월 ‘천구 민관협치 활성화를 위한 기본조례안’을 발의했고 지난 2월 22일 구의회가 심의 의결했다.

2017년 1월 지역혁신과를 신설한 것에 이어 조례를 제정함으로써 민관 협치의 체계가 만들어졌다. 조례는 민관협치의 기본원칙은 자발성과 수평적 협력관계를 기반으로 상호신뢰를 바탕으로 한다고 선언적으로 규정하고 실효성 있는 협치체계를 구축하기 위해 협치 의장 2명을 포함한 30명 이내로 하며 협치위원회를 구성할 수 있도록 했다 .

또한 구청은 매 3년마다 민관협치활성화 기본계획을 수립해 시행토록 했으며 민관의 조정자문으로 협치조정관을 둘 수 있도록 했다. 현재 금천구 협치조정관 허 완 전)차성수 구청정 비서실장이 활동하고 있다.

이성호 기자

gcinnews@gmail.com

[기자수첩] 버스노선변경 과정을 통해 본 협치

협치의 키는 공무원이!

금천구는 올해 ‘협치’를 내세웠다. 민과 관이 참여를 넘어 함께 계획과 논의를 통해 결정하고 집행까지 하자는 것이다. ‘참여’를 이야기하지만 여전히 ‘동원’이 되기도 하는 모습속에서 협치가 가능할까의 우려도 나오는 것이 현실이다.

사실 이번 버스노선변경의 과정에서 협치의 현주소를 보여주는 것이라고 생각한다. 버스노선변경은 주민들의 생활에 큰 영향을 미치는 사안이다. 교통의 흐름과 노선에 따라 생활권이 형성되고 이동경로가 만들어진다.

기자도 처음 노선변경에 대해서 크게 신경쓰지 않았다. ‘이렇게 결정했구나’하고 노선을 따져보니 주민들 입장에서 불편이 초래됨이 보여 노선변경이 좀더 신중해지길 바랬다.

다행이 노선변경은 보류됐고 보류이유는 결국 주민들의 민원이었다. 재검토를 통해 결정하겠다며 주민간담회를 개최했다.

보류된 이후 주민들의 의견을 듣는 과정을 진행하는 것은 박수칠만하다. 그런데 문제는 대상이다. 간담회가 진행되는 것에 홍보가 되어 있지 않다는 것이다. 홈페이지를 뒤져도 없고, 거리의 현수막도 없었다. 간담회 당일에 동 주민센터에 홍보지도 보이지 않았다.  주민 참여자도 동별로 약 10여명 정도다. 추측건대 공개적으로 모으기보다는 부문별, 개인별로 제안해서 참여를 요청했을 것으로 보인다.

이 부분이 아쉽다. 협치의 과정은 함께 논의하고 결정, 집행하는 과정에서 자신의 참여로 변화가 만들어지는 것을 체험함으로써 다시 더 적극적인 참여로 이어질 수 있는 계기가 되는 것인데 참여자의 선정부터 문턱을 만들면 협치가 이뤄질 수 없다. 

만약 간담회의 주민들을 공개해 모집하고, 또 다른 방법으로 의견수렴을 안내했다면 더 많은 주민들이 참여하고 논의를 했을 수 있지 않을까? 

협치의 키는 공무원들이 쥐고 있다.  그 동안 공무원들이 가졌던 권력을 주민들과 조금씩 나누는 과정이 협치다. 알맹이 있는 협치를 위해선 일선 공무원들의 결심이 필요하다. 참여의 폭을 넓혀 협치의 길을 가려면 행정의 속도는 느려질 것이고 신경써야  일들이 더 많아질 것이다.  공무원의 입장에서는 귀찮은 일들이 늘어나고 업무가 증가할 수 있다.

그럼에도 참여와 협치의 과정을 가는 것을 그 길이 맞기 때문이다. 문제의 답은 항상 '주민의 현장'에 있다. 탁상행정이 되지 않기 위해, 행정이 주민들의 실제적 요구에 답하기 위해 참여와 협치가 필요하다.

이번 과정이 금천구의 '협치'를 돌아보는 계기가 되길 기대해본다.  

<2017년 신년회에서 구청의 방향을 설명한 ppt>

이성호 기자

gcinnews@gmail.com

주민과 공무원, 서로 다른 협치?

이경옥 구의원 두 그룹 입장차 크다고 지적

같은 행사라도 주민은 ‘동원’, 공무원은 ‘참여’이라고 느껴

이경옥 구의원(비례, 더민주)이 금천구가 2017년 내세운 ‘협치’에 대해 우려를 표했다. 지난 조영준 기획경제국장은 198회 정례회 구정질의에서 금천구는 협치행정이 시작됐다고 말했다. 이에 이 의원은 “협치행정이 시작됐다고 하는데 현장에서의 온도차가 있다. 공무원은 협치를 주민들의 이야기를 듣는 것이라고 하고 주민들은 협치를 직접결정하고 참여하는 것이라고 본다. 그렇게 견해차가 다르다보니 어떤 일을 하는 것에 있어 관에서는 ‘참여’라고 하고, 민에서는 ‘동원’이라고 한다.”고 지적했다.

조 국장은 “협치는 궁극적으로 주민들이 정책발굴하고 수립하고 집행하고 평가하는 단계까지 보고 있다.”답했다.

더불어 이 의원은 “협치가 자리를 잡은 단계가 아니라 잡아가는 과정이라 초석을 잘 놓아야한다. 협치는 지역사회 관심 갖고 있는, 심하게는 반대하고 있는 주민들까지도 함께 모여 집단지성을 형성해야 한다. 그런데 어느 협치의 시작점에서 공무원이 방향성을 제시하지 못하고 있다. 주민이 생각하는 협치와 공무원의 협치의 방향성이 다르다.”면서 “지금도 주민들은 신나게 무언가가 하고 있는데 그 결승점에 갔을 때 구가 지향하는 목표에 도달했는지 평가는 해야 한다. 그 때 그 차이의 책임은 누가 지는가?”고 반문하면서 “떤 정책에 실패가 있더라도 주민들이 중심이 되는 과정이라고 본다. 그렇게 하는 것에 시행착오 줄이기 위해 행정의 선제적인 방법을 찾아야한다.”고 지적했다.

이성호 기자

gcinnews@gmail.com